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Embora as origens da democracia remontem à Grécia Antiga, especialmente à Atenas do século V a.C., foi a partir da Revolução Francesa e das mobilizações sociais dos séculos seguintes que a participação social passou a se consolidar como um direito estruturante das sociedades modernas. Esse processo culminou na Declaração Universal dos Direitos Humanos e na institucionalização da participação cidadã na formulação de políticas públicas.
No Brasil, a participação da sociedade civil é assegurada pela Constituição Federal de 1988 e conhecida como “controle social”. Embora o voto seja seu instrumento mais reconhecido, a participação cidadã também ocorre por meio de plebiscitos, referendos, ouvidorias, consultas públicas e conselhos. Ao longo do tempo, esses mecanismos foram aprimorados para fortalecer a cidadania, um dos fundamentos da República Federativa do Brasil.
Se leis e normas são elaboradas e revisadas em busca do bem comum, é natural, para não dizer, essencial, que os próprios cidadãos, que vivenciam os impactos dessas decisões no cotidiano, possam opinar sobre o que consideram adequado, necessário ou prioritário para a sociedade.
Historicamente, a saúde esteve na vanguarda desse processo no Brasil, “não apenas pelo aspecto da institucionalização dos espaços participativos como também pela sua ampliação para todo o território nacional. A saúde é objeto de ação e demanda dos movimentos sociais desde os anos 60, o que forneceu as bases para a cultura setorial de participação social”¹.
Em um recorte mais específico, a discussão se volta para a participação social nas decisões da Conitec — a Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no Sistema Único de Saúde — e para como a inclusão da perspectiva dos pacientes passou a influenciar análises e decisões sobre quais tecnologias devem, ou não, ser ofertadas pelo sistema público de saúde.
Instrumentos disponíveis
O principal avanço recente na participação social no âmbito da Conitec foi a aprovação do Projeto de Lei que alterou a composição da comissão, incluindo as Organizações da Sociedade Civil (OSCs) como integrantes dos comitês, em sistema de cadeira rotativa e com direito a voto. Essa mudança representa um marco institucional relevante, pois amplia a presença formal da sociedade civil no processo decisório da Avaliação de Tecnologias em Saúde (ATS) no SUS.
O Projeto de Lei foi aprovado em março de 2025 e regulamentado em novembro do mesmo ano, por meio do Decreto nº 12.716/2025. No entanto, apesar do avanço normativo, ainda são relatadas dificuldades para o exercício efetivo desse direito recém-conquistado² ³ ⁴.
Além dessa mudança na composição da comissão, a Conitec disponibiliza atualmente sete instrumentos de participação social. Entre eles, destacam-se as Consultas Públicas, definidas como instrumentos de diálogo entre a administração pública e a sociedade para apoiar decisões em políticas públicas. Todos os temas analisados pela Conitec passam por consulta pública, permitindo que qualquer cidadão envie opiniões, relatos de experiência e contribuições técnico-científicas por meio de formulário eletrônico na plataforma Brasil Participativo⁵.
Outro instrumento de grande relevância é a Perspectiva do Paciente, que permite que usuários do SUS, familiares e cuidadores compartilhem relatos sobre a experiência com determinada condição de saúde e com a tecnologia em avaliação durante as reuniões da comissão, incorporando aspectos da vida real, como qualidade de vida, benefícios e limitações do tratamento, ao processo de ATS⁶.
Também se destaca a Audiência Pública, mecanismo utilizado para reunir opiniões e contribuições da sociedade sobre temas em análise, ampliando o debate e subsidiando decisões em políticas públicas⁷. Apesar de terem sido realizadas quatro Audiências Públicas em 2021, três em 2022 e duas em 2023, nenhuma ocorreu em 2024, 2025 e 2026, até o momento⁸.
Entre os instrumentos voltados à participação em etapas mais iniciais, estão as Enquetes, criadas para ampliar a transparência e a participação social na elaboração dos Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas (PCDTs). Diferentemente da Consulta Pública tradicional, as Enquetes ocorrem ainda nas etapas iniciais de construção dos protocolos, permitindo que a sociedade contribua desde o início do processo e ajude a identificar pontos que possam não ter sido considerados anteriormente⁹.
Outro mecanismo disponível é o Cadastro para Participação Social, criado para reunir especialistas e outros atores interessados em contribuir com os processos de ATS e na elaboração de PCDTs. A iniciativa busca formar um banco de dados que subsidie as ações da Secretaria-Executiva da Conitec e fortaleça a participação social nas análises da comissão. O cadastro é aberto a especialistas em saúde, organizações da sociedade civil, gestores do SUS, usuários, familiares e cuidadores¹⁰.
A Conitec também disponibiliza o Relatório para a Sociedade, uma versão resumida e em linguagem acessível do relatório técnico da comissão. Esse instrumento foi criado para apoiar a participação da população nas consultas públicas e ampliar a transparência sobre os critérios e decisões relacionados à incorporação de tecnologias no SUS¹¹.
Por fim, há a seção Direito e Saúde, composta por perguntas e respostas sobre tecnologias em saúde judicializadas. Embora tenha caráter mais informativo do que deliberativo, esse instrumento contribui para ampliar o acesso da sociedade a informações sobre temas que envolvem a interface entre saúde, direito e incorporação de tecnologias no SUS¹².
Impactos reais
Segundo o estudo “A participação de pacientes e do público influencia a tomada de decisões em saúde pública? Uma análise retrospectiva de 10 anos de consultas públicas no Brasil”, publicado em 2023, o aumento da participação dos pacientes teve um impacto significativo no parecer final da Conitec sobre a disponibilização de novas terapias ou medicamentos no SUS, sendo que “entre 2012 e 2021, 13% das recomendações preliminares foram alteradas após a realização de consultas públicas”¹³.
No período analisado, a Conitec publicou 479 relatórios sobre incorporação de tecnologias no SUS. Em 400 desses processos (83% do total) foram realizadas consultas públicas, que somaram mais de 196 mil contribuições da sociedade.
O caso com maior participação social ocorreu em 2019, durante a análise do nusinersena para atrofia muscular espinhal (AME), doença rara e progressiva que compromete funções motoras e respiratórias. O medicamento recebeu recomendação favorável para incorporação ao SUS¹⁴ e marcou a primeira utilização de uma audiência pública na história da Conitec, ampliando a participação social para além das contribuições escritas enviadas nas consultas públicas. O caso tem amplo destaque já abordado aqui nesta parceria.
Entre os 53 casos em que a recomendação preliminar da Conitec foi alterada após participação social, destaca-se o processo de incorporação dos análogos de insulina de ação rápida para diabetes tipo 1. Inicialmente, a comissão recomendou a não incorporação devido ao alto custo e à ausência de evidências de superioridade em relação à insulina regular no controle glicêmico. À época, a Conitec avaliou que a adoção das tecnologias aumentaria significativamente os gastos do sistema sem benefício clínico adicional comprovado¹⁵.
Após a recomendação preliminar, a Sociedade Brasileira de Diabetes (SBD) e outras entidades se mobilizaram para destacar a importância dos análogos de insulina para pacientes com hipoglicemia grave e recorrente ou dificuldade no controle glicêmico pós-prandial (monitorização dos níveis de glicose cerca de 2 horas após o início da refeição). Durante a consulta pública, foram recebidas 1.092 contribuições, ressaltando principalmente a melhora na adesão ao tratamento e no controle da glicemia, sobretudo em casos de difícil manejo e hipoglicemias noturnas frequentes¹².
Entre os depoimentos destacados no documento final de recomendação da Conitec está o da mãe de um paciente em idade escolar, que tinha seu aprendizado e socialização impactados pela falta de uma medicação mais eficaz para o caso específico.
Para os pesquisadores que fizeram a análise retrospectiva de 10 anos da atuação da Conitec, há uma relação clara entre aumento da participação social e alteração das recomendações preliminares: “as consultas públicas que receberam o maior volume de contribuições de pacientes e seus familiares ou representantes, apresentaram uma probabilidade quase quatro vezes maior de alterar a recomendação da Conitec, do que as consultas públicas que receberam o menor volume de contribuições desse grupo”¹⁰, destacam.
Aprimoramento
O presidente da Casa Hunter e da Federação Brasileira das Associações de Doenças Raras (Febrararas), Antoine Daher, destaca o aprimoramento na construção de ferramentas que pudessem propiciar a participação social nas decisões da Conitec, contudo, ele analisa que os pacientes e seus representantes são ouvidos tardiamente nos processos, quando já há um encaminhamento para o relatório técnico.
“A Conitec precisa ouvir o paciente antes de tudo, porque é necessário compreender sua jornada. Dados laboratoriais e clínicos, sozinhos, não conseguem traduzir a experiência real com o tratamento. A percepção da mãe e do próprio paciente é extremamente importante e pode mudar completamente a análise. Mas, quando essa escuta não acontece desde o início do processo, dificilmente recebe o peso que deveria ter”, detalha.
Daher também destaca o avanço representado pela aprovação do Projeto de Lei que alterou a composição da Conitec, incluindo as OSCs como integrantes dos comitês da comissão com direito a voto. No entanto, relata dificuldades para exercer esse direito recém-conquistado.
Entre os desafios apontados está a exigência de que a cadeira seja ocupada, obrigatoriamente, pelos diretores estatutários das entidades.
“Eu, por exemplo, como presidente da Casa Hunter, não tenho obrigação de entender de todas as doenças raras. Por isso eu tenho coordenadores contratados e um conselho científico. Ainda assim, não posso indicar alguém desse conselho para participar das discussões, o que acaba limitando a continuidade da nossa atuação. Poderíamos ter uma participação muito mais democrática e sustentável”, detalha Antoine.
Outro ponto que ele considera necessário revisitar diz respeito às regras de conflito de interesse aplicadas às organizações sociais.
“A regra de conflito de interesse aplicada às organizações sociais está totalmente fora de contexto. Muitas das nossas atividades contam com apoio de diferentes fontes de financiamento, e isso acaba sendo automaticamente interpretado como conflito de interesse, o que inibe nossa participação com direito a voto. Como resultado, em cerca de 90% das vezes em que participamos até agora, não pudemos votar. É preciso compreender que existem diferentes formas de apoio, como doações, patrocínios ou participação em projetos, e distinguir adequadamente cada uma delas. Impedir que associações de pacientes participem das votações reduz significativamente o impacto da participação social”, defende.
Antoine comenta que ainda que mantém diálogo com representantes do Ministério da Saúde em busca de soluções que garantam a aplicação efetiva da lei e do direito ao voto nas decisões da comissão.
Para esclarecer dúvidas gerais sobre a atuação na cadeira rotativa, a Secretaria-Executiva da Conitec tem promovido encontros virtuais com OSCs interessadas em participar do novo espaço institucional de representação na comissão. As duas primeiras conversas ocorreram em maio de 2026 e tiveram como objetivo orientar as organizações sobre requisitos, etapas, critérios e responsabilidades relacionados à cadeira rotativa. A iniciativa busca fortalecer o diálogo com a sociedade civil, ampliar a transparência e qualificar a participação social nos processos de avaliação e incorporação de tecnologias em saúde no SUS¹⁶ ¹⁷.
Em um sistema de saúde orientado pelo princípio da universalidade, ouvir o paciente deixou de ser apenas um gesto de participação social. Passou a ser parte da própria construção de evidências sobre valor, impacto e necessidade em saúde.
Referências
¹ Costa AM e Vieira NA. Participação e controle social em saúde. In FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ. A saúde no Brasil em 2030 – prospecção estratégica do sistema de saúde brasileiro: organização e gestão do sistema de saúde [online]. Rio de Janeiro: Fiocruz/Ipea/Ministério da Saúde/Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, 2013. Vol. 3. pp. 237-271.
² Brasil. Presidência da República. Decreto Nº 12.716, de 12 de novembro de 2025. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2025/decreto/D12716.htm. Acesso em: 18/05/2026.
³ Brasil. Presidência da República. Portaria GM/MS Nº 8.817, de 21 de novembro de 2025. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-gm/ms-n-8.817-de-21-de-novembro-de-2025-670500444. Acesso em: 18/05/2026.
⁴ Brasil. Presidência da República. Lei Nº 15.120, de 7 de abril de 2025. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2025/lei/l15120.htm. Acesso em: 18/05/2026.
⁵ Brasil. Ministério da Saúde. Consultas Públicas. Disponível em: https://www.gov.br/saude/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/consultas-publicas. Acesso em: 18/05/2026.
⁶ Brasil. Ministério da Saúde. Perspectiva do Paciente. Disponível em: https://www.gov.br/conitec/pt-br/assuntos/participacao-social/perspectiva-do-paciente-1. Acesso em: 18/05/2026.
⁷ Brasil. Ministério da Saúde. Participação Social. Disponível em: https://www.gov.br/conitec/pt-br/assuntos/participacao-social. Acesso em: 18/05/2026.
⁸ Brasil. Ministério da Saúde. Audiências Públicas encerradas. Disponível em: https://www.gov.br/conitec/pt-br/assuntos/participacao-social/audiencias-publicas/encerradas. Acesso em: 18/05/2026.
⁹ Brasil. Ministério da Saúde. Enquetes. Disponível em: https://www.gov.br/conitec/pt-br/assuntos/participacao-social/enquetes. Acesso em: 18/05/2026.
¹⁰ Brasil. Ministério da Saúde. Cadastro para Participação Social. Disponível em:https://www.gov.br/conitec/pt-br/assuntos/participacao-social/cadastrosAcesso em: 18/05/2026.
¹¹ Brasil. Ministério da Saúde. Relatório para a Sociedade. Disponível em: https://www.gov.br/conitec/pt-br/assuntos/participacao-social/relatorio-para-a-sociedade. Acesso em: 18/05/2026.
¹² Brasil. Ministério da Saúde. Direito e Saúde. Disponível em: https://www.gov.br/conitec/pt-br/assuntos/participacao-social/direito-e-saude. Acesso em: 18/05/2026.
¹³ Freitas Lopes AC, et al. Does patient and public involvement impact public health decision-making? A 10 year retrospective analysis of public consultation in Brazil. Health Res Policy Syst. 2023;21(1):72.
¹⁴ Brasil. Ministério da Saúde. Nusinersena Para Atrofia Muscular Espinhal 5q tipo II e III (início tardio). Disponível em: https://www.gov.br/conitec/pt-br/midias/relatorios/2021/20210602_relatorio_595_nusinersena_ame5q_2e3_p_26.pdf. Acesso em: 18/05/2026.
¹⁵ Brasil. Ministério da Saúde. Insulinas Análogas Rápidas no Tratamento do Diabetes Mellitus Tipo 1 (DM1). Disponível em: https://www.gov.br/conitec/pt-br/midias/relatorios/2017/sociedade/resoc29_insulinasrapidas_diabetes_tipo1_decisao_final.pdf. Acesso em: 18/05/2026.
¹⁶ Brasil. Ministério da Saúde. Conitec promove 2º Encontro com Organizações da Sociedade Civil no dia 28 de maio. Disponível em: https://www.gov.br/conitec/pt-br/assuntos/noticias/2026/Maio/conitec-promove-2deg-encontro-com-organizacoes-da-sociedade-civil-no-dia-28-de-maio. Acesso em: 09/06/2026.
¹⁷ Brasil. Ministério da Saúde. Encontros com OSC. Disponível em: https://www.gov.br/conitec/pt-br/assuntos/reunioes-da-conitec/osc/encontros-com-organizacoes-da-sociedade-civil. Acesso em: 09/06/2026.
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Carolina Abelin
